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从供需视角看养老服务业发展过程中政府资金投向问题

发布日期:2014-03-27 阅读次数:打印本页 关闭窗口

从供需视角看养老服务业发展过程中政府资金投向问题
威海市老龄办  修明首

   为积极应对老龄化挑战,各级政府越来越重视发展养老服务产业。党的十八大和十八届三中全会都提出这一问题。去年市政府出台了《关于加快社会养老服务体系建设的意见》,对加快发展养老服务业进行了系统安排和全面部署。作为产业,养老服务业的发展同样有供给和需求两大重点,必须互相协调。而政府资金投入重点和方向,对调节供需关系举足轻重。实践中,我市做了大量工作,出台了对养老服务机构、社区老年人日间照料中心等项目的建设补助和运营补助,建立了全市统一的80周岁以上高龄津(补)贴制度,这些都有力地推动了养老服务业的发展。但笔者发现,近年来政府资金大部分投向具体的养老服务机构、项目上,也就是主要投入到了供给方面,而相对忽视了有效需求的培育,使之未能有效发挥产业拉动作用,反而造成产业发展不均衡,甚至影响到社会公正。其主要表现是:
   从供给方面看,近年来政府资金投入有两个重点:政府自建养老服务项目和民办养老服务机构建设运营补贴。从目前看,政府投入具有一定的引导、示范作用;但从长远看,这种投入具有难以克服的局限:一是政府自办项目效率低下。近几年,各级政府为加快推动养老服务业发展,亲自上阵,投资办项目。其实际效果是,政府投资所办项目,一般投入巨大,效率低下。往往是投入上亿甚至几亿资金,建成几百个床位的设施,后续还要成立专门机构来经营管理,运营成本高昂,投入和效益不成比例。二是政府自办项目的存在影响公平竞争。政府投资建设的项目,其前期投入和后期管理都以政府投入为主,而社会办的同类项目,都是投资者投入,两者在市场竞争中处于不平等地位,无法公平竞争,而且政府自办项目也挤占了社会办养老服务项目市场空间,影响其发展,进而影响全社会的投资积极性。三是政府对具体项目的投入和补贴影响社会公正。政府投资和补贴的项目一般起点高、服务好,其服务对象一般是中、高收入群体,政府的巨额投资实际上等于变相地补贴到了中、高收入群体身上;而真正需要政府补贴的低收入群体,受经济因素制约,无力消费此类服务项目,因而也无法享受政府补贴带来的好处,进一步加剧了社会的不公正。相信这不是政府投入的初衷,这样的结果也不是政府愿意看到的。
   从需求方面看,近几年各级政府先后推出了各类社会养老保险、医疗保险以和长寿补贴、高龄津贴等政策,对增加老年人收入、拉动老年人消费作用明显。但从扩大有效需求,做大养老服务业的角度看,政府投入还是明显不足。公开资料显示,2013年我市企退人员月平均养老费为1800元左右,按目前价格,仅够入住中等水平的养老服务机构,而一旦入住,其他消费就谈不上了。城乡居民养老保险基础养老金我市要求月人均补贴不低于70元,加上各市区政府补贴,一般不超过100元。因此,这些老人的养老问题只能靠子女赡养解决。如果失去自理能力,因其收入不足以承担入住哪怕是最低档次养老服务机构的费用,而只能在家里由家人照顾,这势必影响家中其他人的工作,进而影响家庭收入,将整个家庭拖入困境。据调查,我市生活不能自理老年人近4万人(含半自理老人),占全部老年人的6.9%。这些老人大都希望入住养老服务机构,但受经济条件所限,其中仅有3.24%能进养老服务机构,其他人只能待在家里。在对民办养老服务机构的调查中,我们还发现,每年都有很多人到各机构询价,但真正入住的比例很低,究其原因,大多是承担不起相关费用。可见,收入因素对老年人养老服务需求,形成了强力约束,使老年人对养老服务业的潜在需求难以变为有效需求。
    我们知道,市场经济条件下,产业发展最终由需求决定。一旦潜在需求变为有效需求,不仅养老服务业规模会不断扩大,而且这一产业会成为推动经济发展的强劲动力。在这一过程中,政府资金投向无疑是一个重要杠杆。笔者建议,从供给和需求的角度看,今后政府用于支持养老服务业发展资金的投向,应做如下调整:
   (一)停止对政府新建养老服务项目的投入。政府在养老服务业发展过程中,不能既当“裁判员”、又当“运动员”,应从具体的产业项目中退出,专心致志搞好市场管理和调控,因而不宜继续投资建设新的养老服务项目。对已经建成的项目,也要通过公建民营或改制等方式,交由企业或社会管理和经营。对五保老人、“三无”人员等需要由政府供养的对象,可以采取政府购买服务的方式,送交民办养老服务机构代养,政府只负责搞好评估、支付费用。
   (二)补贴资金重点投向中低端服务项目。从维护社会公平的角度看,高收入群体的养老问题完全能够通过市场解决,低收入群体的养老问题则必须依靠政府解决;从增加有效需求的角度看,有无补贴对高收入群体消费意愿影响不大,但对中低收入群体而言却意义重大,服务价格一旦降低,大量潜在需求很快就会变成有效需求。因此,不管从哪个角度看,政府都应该改变目前高中低端项目一律补贴的政策,将更多的资金投向面向中低收入老年群体的中低端服务项目,以切实解决中低收入老年群体的养老问题。
   (三)把支持产业发展重点放在提高老年人收入上。提高老年人收入,是提高老年人消费能力,变潜在需求为有效需求、推动养老服务业发展的治本之策。在现有政策框架内,各级政府可以从以下几个方面增加老年人收入:一是提高各类社会养老保险的保障水平。目前各类社会养老保险已经实现了全覆盖,但存在着保障水平低的突出问题,无法有效保障老年人的基本生活。因此,建议未来几年,在政策和财力允许的范围内,最大限度地提高各类社会养老保险的保障水平,特别是加大城乡居民养老保险中基础养老金政府补贴力度,这是提高老年人收入、促进养老服务业发展的最有效途径。二是进一步提高高龄津(补)贴标准、扩大发放范围。目前我市已经建立了全市统一的高龄津(补)贴制度,但存在标准偏低问题,发放范围也应进一步扩大。建议在未来几年内,随着经济发展和社会进步,较大幅度提高龄津(补)贴标准,扩大补贴范围。三是建立失智失能老年人照料补贴制度。建议尽快出台面向中低收入老年人的失智失能老年人照料补贴制度,确保老年人一旦失能失智,都有能力进养老服务机构养老。应特别强调的是,这方面的补贴,应面向失能失智老年人发放,而不应该以是否入住养老服务机构为前置条件,以确保因经济原因无力入住机构的老年人平等享受补贴,确保补贴制度的公正性。


                                            2014年3月27日

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